- Ab 30. Januar 2027 gilt EU-weit ein Abwicklungsrahmen für Versicherer
- BaFin wird neue Abwicklungsbehörde für Krisenversicherungen
- Einmaliger Erfüllungsaufwand für die Branche: rund 15,8 Mio. Euro
Hintergrund
Für Banken gibt es seit der Finanzkrise 2008 erprobte Abwicklungsregeln (Sanierungs- und Abwicklungsgesetz, SAG). Für Versicherungsunternehmen fehlte ein vergleichbarer europäischer Rahmen bisher vollständig. Die EU hat diese Lücke mit den Richtlinien (EU) 2025/1 (Insurance Recovery and Resolution Directive, IRRD) und (EU) 2025/2 (Novellierung Solvabilität II) geschlossen. Beide Richtlinien sind bis zum 29. Januar 2027 in nationales Recht umzusetzen. Der bestehende Solvabilität-II-Rahmen gilt seit 2016 und hat sich nach Einschätzung der Bundesregierung bewährt; die Novellierung soll ihn gezielt fortentwickeln, unter anderem durch Erleichterungen für kleine und nicht komplexe Versicherungsunternehmen.
- 15,8 Mio. Euro — Einmaliger Erfüllungsaufwand für die Versicherungswirtschaft durch das VSAAG.
- 12 Mio. Euro jährlich — Laufender Erfüllungsaufwand für die Branche; gegenläufig wirkt eine Entlastung von rund 1 Mio. Euro jährlich für kleine und nicht komplexe Unternehmen.
- 3,8 Mio. Euro einmalig / 1 Mio. Euro jährlich — Zusätzlicher Erfüllungsaufwand für die Verwaltung (Bund und Länder).
- 29. Januar 2027 — Umsetzungsfrist beider EU-Richtlinien; Anwendbarkeit ab 30. Januar 2027.
- 60 % / 40 % — Mindest-Marktabdeckungsquoten: Mindestens 60 % des Lebensversicherungsmarkts müssen der Sanierungsplanung unterliegen, mindestens 40 % der Abwicklungsplanung.
Im Detail
Ein klares Rahmenwerk soll deshalb künftig EU-weit für solche Ausnahmefälle eine kontrollierte Abwicklung ermöglichen und damit die Stabilität der Finanzmärkte bewahren.
— Begründung BT-Drs. 21/6561, Seite 2
Fällt eine Großbank aus, greift in Deutschland seit Jahren ein erprobtes Regelwerk. Für Versicherungsunternehmen fehlte ein vergleichbarer Krisenmechanismus bislang — auf EU-Ebene und damit auch im deutschen Recht. Dieses Vakuum schließt das Versicherungs-Sanierungs-Abwicklungs-und-Aufsichtsänderungs-Gesetz (VSAAG), das die Bundesregierung am 18. Juni 2026 als BT-Drs. 21/6561 in den Deutschen Bundestag eingebracht hat.
Das Gesetz setzt zwei EU-Richtlinien um: Die Richtlinie (EU) 2025/1 — auch Insurance Recovery and Resolution Directive (IRRD) genannt — schafft erstmals einen harmonisierten europäischen Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von Versicherern. Die Richtlinie (EU) 2025/2 novelliert das seit 2016 geltende Solvabilität-II-Regime, das die grundlegenden Kapital- und Aufsichtsanforderungen für Versicherungsunternehmen in der EU regelt. Beide Richtlinien müssen bis zum 29. Januar 2027 in nationales Recht umgesetzt werden.
Was gilt aktuell?
Bislang gibt es für in Schieflage geratene Versicherer in Deutschland primär das reguläre Insolvenzverfahren sowie branchenspezifische Sicherungseinrichtungen für die Lebens- und Krankenversicherung. Ein strukturiertes Abwicklungsregime mit definierten Behördenbefugnissen — wie es für Banken durch das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG) besteht — fehlt für Versicherer. Das VSAAG schließt diese Lücke grundlegend. Zuständige Abwicklungsbehörde wird künftig die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), die bereits als Aufsichtsbehörde für Versicherungen fungiert. Um Interessenkonflikte zu vermeiden, verlangt das Gesetz eine strikte organisatorische Trennung der Abwicklungs- von der Aufsichtsfunktion innerhalb der BaFin.
Versicherungsabwicklung: Neue Instrumente für den Krisenfall
Der Kern des Gesetzentwurfs ist ein mehrstufiges Abwicklungsinstrumentarium. Die BaFin kann künftig — wenn ein Versicherer ausfällt oder wahrscheinlich ausfällt und eine reguläre Insolvenz die Abwicklungsziele nicht gleichermaßen erreichbar macht — geordnet eingreifen. Zur Verfügung stehen unter anderem das Instrument des geordneten Abwicklungsmanagements (Einfrieren des Portfolios, kein Neugeschäft), die Unternehmensveräußerung, die Übertragung auf ein Brückenunternehmen sowie die Herabschreibung oder Umwandlung von Verbindlichkeiten. Zentrale Leitlinie ist dabei das sogenannte No-Creditor-Worse-Off-Prinzip: Kein Gläubiger soll durch die Abwicklung schlechter gestellt werden als bei einer regulären Insolvenz.
Für die Finanzierung eines solchen Abwicklungsfalls wird ein neues Sondervermögen des Bundes errichtet — der Abwicklungsfonds für Versicherungsunternehmen. Er speist sich aus nachträglichen Beiträgen der betroffenen Branche, nicht aus Steuermitteln. Ergänzend entsteht eine neue Sicherungseinrichtung für den Bereich Schaden und Unfall; für Lebens- und Krankenversicherung bestehen bereits bewährte Systeme (Protektor, Medicator).
Solvabilität II: Schärfere Nachhaltigkeitspflichten, weniger Bürokratie für Kleine
Die Novellierung des Solvabilität-II-Rahmens bringt zwei gegenläufige Entwicklungen. Auf der einen Seite werden die Anforderungen an das Risikomanagement in puncto Nachhaltigkeitsrisiken verschärft und neue makroprudenzielle Werkzeuge eingeführt. Auf der anderen Seite erhalten kleine und nicht komplexe Versicherungsunternehmen automatisch vereinfachte Anforderungen, etwa bei der Häufigkeit der Berichterstattung. Laut Drucksache resultiert daraus für diese Unternehmensgruppe eine jährliche Entlastung von rund 1 Million Euro.
Der Gesamteffekt für die Versicherungswirtschaft ist dennoch positiv-belastend: Der einmalige Erfüllungsaufwand beläuft sich auf rund 15,8 Millionen Euro, der laufende Aufwand auf rund 12 Millionen Euro jährlich. Der überwiegende Teil entfällt auf die Umsetzung der IRRD. Für die Bundesverwaltung entstehen zusätzliche Kosten von rund 3,8 Millionen Euro einmalig und rund 1 Million Euro jährlich; das Bundesministerium der Finanzen benötigt zwei neue Stellen im höheren Dienst.
VSAAG im parlamentarischen Verfahren
Bevor der Gesetzentwurf den Bundestag erreichte, hat der Bundesrat in seiner 1066. Sitzung am 12. Juni 2026 bereits Stellung genommen. Die Bundesregierung hat ihre Gegenäußerung als Anlage 3 beigefügt. Das federführende Ressort ist das Bundesministerium der Finanzen. Da die EU-Umsetzungsfrist am 29. Januar 2027 endet, steht das parlamentarische Verfahren unter erheblichem Zeitdruck. Ähnliche Prozesse — etwa die Umsetzung der Banken-BRRD in das SAG — lassen sich als Orientierungsrahmen für das neue Versicherungsregime heranziehen, wie es etwa im Beitrag zur Energiemarktregulierung deutlich wird, wo branchenspezifische Interessen ebenfalls frühzeitig in den Gesetzgebungsprozess eingeflossen sind.
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Betroffen sind alle in Deutschland zugelassenen Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen sowie Versicherungsholdinggesellschaften. Mittelbar profitieren rund 90 Millionen Versicherungsnehmer in Deutschland, da ihre Ansprüche im Krisenfall besser abgesichert werden. Die BaFin erhält neue Aufgaben und Stellen; das Bundesministerium der Finanzen benötigt laut Drucksache zwei zusätzliche Stellen im höheren Dienst.
Der Gesetzentwurf wurde am 18. Juni 2026 vom Bundeskanzler an die Bundestagspräsidentin übermittelt. Der Bundesrat hat in seiner 1066. Sitzung am 12. Juni 2026 bereits Stellung genommen; die Bundesregierung hat eine Gegenäußerung beigefügt. Als nächste Schritte stehen die erste Lesung im Bundestag, die Überweisung an die zuständigen Ausschüsse sowie die abschließende Abstimmung im Plenum an. Das Gesetz muss vor dem 29. Januar 2027 in Kraft treten, damit die EU-Frist eingehalten wird.
- Solvabilität II
- Europäisches Aufsichtsregime für Versicherungen, seit 2016 in Kraft. Es legt einheitliche Kapital- und Risikoanforderungen für Versicherer in der EU fest.
- Abwicklungsbehörde
- Behörde, die im Krisenfall eines Versicherers geordnete Eingriffe vornimmt. In Deutschland wird diese Rolle der BaFin übertragen.
- Brückenunternehmen
- Übergangsgesellschaft, auf die im Abwicklungsfall Vermögenswerte und Versicherungsverträge eines in Schieflage geratenen Versicherers übertragen werden können, um den Versicherungsschutz aufrechtzuerhalten.
Was passiert künftig, wenn eine Versicherung pleitegeht?
Statt eines normalen Insolvenzverfahrens kann die BaFin als neue Abwicklungsbehörde geordnet eingreifen: Sie kann Verträge übertragen, das Unternehmen restrukturieren oder in ein Brückenunternehmen überführen, um die Kontinuität des Versicherungsschutzes zu sichern.
Was ist Solvabilität II und warum wird es geändert?
Solvabilität II ist das seit 2016 geltende EU-Aufsichtsregime für Versicherungen. Die neue Richtlinie (EU) 2025/2 schreibt es fort, stärkt Nachhaltigkeitsanforderungen und erleichtert kleinen Versicherern die Berichtspflichten.
Kostet das die Versicherungsnehmer mehr?
Laut Gesetzentwurf entstehen für die Versicherungswirtschaft einmalige Kosten von rund 15,8 Mio. Euro und laufende Kosten von rund 12 Mio. Euro jährlich. Ob diese auf die Beiträge umgelegt werden, entscheiden die Unternehmen selbst.
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